互联网监管：欧美高度关注 但监管着力方向差异明显

随着数字技术深度融入人们的日常生活中,如何对互联网产业进行监管在世界主要经济体中备受关注。欧美对监管的着力方向和治理现状有很大差异,值得关注。

欧洲:立法过程公开透明注重维护政策间协调

专注于欧盟和国家层面的立法活动,执法积极。欧盟2016年通过《通用数据保护条例》,2022年批准了《数字服务法》《数字市场法》,2022年发布了《网络安全条例》。英国拟出台法律,迫使互联网公司从其平台上删除非法内容,并赋予监管机构英国通信办公室对不遵守规定的高管处以巨额罚款并进行起诉的权力。与此同时,欧盟监管机构和法国、爱尔兰等国家监管部门也对谷歌、苹果、Meta等互联网企业进行多次罚款,最高单次金额达数十亿欧元。近日,爱尔兰数据保护委员会对Instagram所有者Meta Platforms 开出了4.05亿欧元的罚单。

立法过程公开透明,注意听取市场意见。欧盟层面的立法通常耗时若干年,其间相关企业会加强游说,成员国也会充分表达意见,有利于调节市场预期。

留有充分的过渡期。法律通过后,一般留有1年以上的过渡期,让企业进行合规调整,也有利于监管部门内部资源的准备。《数字市场法》生效后,大型科技公司到2024年才必须遵守这些规则。《数字服务法》最早将于2024年1月适用所有受监管的公司,对规模最大的在线平台和搜索引擎来说,该规则可能更早地在2023年年中生效。

争端诉讼机制耗时长,存在相当高的政府败诉概率。作为欧盟的反垄断执法机构,欧盟执委会开出的巨额罚款通常不会被顺利执行,美国科技企业经常提起法律诉讼对抗欧盟不当执法。欧盟普通法院2022年年初撤销了该委员会对英特尔的10亿6000万欧元罚款,这个案件至今已超10年。近期,该委员会放弃了2018年对高通9.97亿欧元的罚款。

注重与美国的监管互动。为维护统一开放的数字市场,欧美的监管机构注重维护政策间的协调。2022年,包括美国、所有欧盟成员国、英国、澳大利亚等在内的60多个国际合作伙伴提出了《互联网未来宣言》(以下简称《宣言》),《宣言》提出了可信互联网的愿景和原则,包括保护所有人的人权和基本自由、促进信息自由流动的全球互联网发展、推进包容和负担得起的连通性、保护和加强多利益相关方的治理方法等内容。2022年上半年,欧盟委员会和美国就《跨大西洋数据隐私框架》达成一致,该框架将促进跨大西洋数据流动,同时解决2020年7月欧美之间数据传输协议“隐私盾”被判无效问题。基于新的框架,数据能够在欧盟和美国之间自由、安全地流动;美国将实施新的保障措施,以确保信号情报监视活动在国家安全方面是必要且相称的;同时,建立具有指导补救措施且具有约束力的两级独立补救机制,加强对信号情报活动的严格分级监督,以确保对监视活动的限制。美英两国在2019年签署的《针对打击严重犯罪的电子数据访问协议》于2022年10月3日正式生效。该协议目的在于为美英两国打击严重犯罪获取电子数据提供便利,解决双方潜在的法律冲突。美欧还在全球税务方面进行了多次研讨。

美国:两党政治分歧大监管权力分散

讨论多,实际进展少。美国国会针对互联网企业的治理、内容管理以及垄断、国家安全等内容开了多次听证会,但实际立法成果寥寥。

两党政治分歧大,短期内也无法推进全国性法律。如对《美国通信规范法》第230条,共和党和民主党都呼吁废除或修改第230条,但双方的动机和方向却大相径庭。民主党指责第230条允许社交平台转移对其网站上盛行的虚假信息和欺骗性内容的责任;共和党则指责社交媒体平台滥用法律保护来审查保守派观点。民主党批评平台不作为,要求平台积极干预,否则就不能享有230(c)(1)赋予的“不干预的自由”;共和党则批评平台审核过多,希望减少平台可自由裁量的内容种类,否则就不能享有230(c)(2)赋予的“干预的自由”。尽管民主党和共和党一致认为第230条存在缺陷,但这也是他们同意的全部内容。因此,只要两党分歧无法弥合,即便在民主党全面执政的当下,第230条的修改仍然困难重重。

联邦政府监管权力比较分散,企业自治更为重要。美国对互联网的监管权力分散于联邦多个机构,联邦贸易委员会、联邦通信委员会以及国会中的各个委员会、政府内部的各工作组都有一定的管辖权,但并未进行频繁的执法行动。Meta、推特以及YouTube、Truth、谷歌或苹果应用商店等平台的自律规则在实际运营中起更大作用。

州政府层面也在积极推进辖区内监管。加州议会近日通过了一项议案,在美国首次要求Meta、Instagram和TikTok等社交媒体应用程序的开发者在设计其产品时考虑未成年人的身心健康。加州立法机构还在推进一项法案,规定所有雇员至少15人的机构都必须在招聘广告中列出时薪或薪资范围,并要求公司向州政府披露更多现有员工的薪资信息。加州作为苹果、谷歌母公司Alphabet、Meta Platforms和华特迪士尼等公司的总部所在地,该法案对当地互联网行业人力资源的竞争将产生较大影响。得克萨斯州2021年通过一项法案,允许该州居民在其内容或账号被社交媒体平台封禁时可起诉这些公司。共和党籍州长表示,该州众议院第20号法案规定公司不得根据用户的政治观点对其进行封杀,并允许该州的居民起诉这些公司,以恢复被认为不公平地遭到删除的账号。佛罗里达州2021年也通过一项法律,赋予该州在社交媒体公司禁止政治候选人发声时惩罚它们的权力。

欧美对互联网行业的监管关注度都很高,但监管方法上却差异明显。中短期来看,这样的差异将维持。

第一,欧洲各国和美国的体制相近,欧洲没有动力和必要设置市场壁垒,也没有足够的人力拓展与美国互联网公司同质竞争的业务,通过立法可以有效地维护自身利益。

第二,美国的政治理念分歧日益加深、两党对立使得短期内取得共识几乎不可能,而且当下的互联网运行状况良好,立法迫切性较低。

第三,旧的垄断理论并不完全适用于互联网业务,而新的各种观点尚在竞争和辩论中,尚未出现主导理论框架,所以欧美的执法活动也难以更高频和有力地进行。

第四,因为技术原因,对算法等细节内容的监管和以结果为导向的粗放监管,都无法实现对互联网行业的有效控制,故如何实现发展与规范的平衡还有待更长时间的探索。

第五,从产业发展的历程看,依靠企业自律和市场竞争,互联网业务整体能够朝着健康的方向创新发展,欧美的互联网监管将缓慢演进。（作者：中国信息通信研究院数据研究中心 全湘溶）

（编辑：王小莉）